经济观察报 许保利/文 十八届三中全会《决定》关于国资国企改革的论述，具有很强的针对性和突破性。但人们对此却有着不同的理解，因而对如何推进改革也就给出了不同的“药方”，也出台了一些文件，但真正落地的改革应该说是有限的，甚至如何推进改革还缺乏清晰的思路和明确的目标。应该说，改革还任重而道远。
国有企业改革目标的确定
计划经济下，国有企业是指令性计划的执行者，它的运行严格遵从指令性计划要求。国有企业虽然被称之为企业，但它实际上只是一个生产车间。1978年10月，四川省6户工业企业率先开始扩大经营自主权试点，由此拉开了国有企业改革的序幕，国有企业开始受到指令性计划与市场机制的双重调节。随后，关于改革的取向便出现了计划与市场之争。一派认为，指令性计划不能削弱。因为社会主义经济是计划经济，削弱甚至否定指令性计划就等于削弱甚至否定了计划经济，进而否定了社会主义。当然，他们也承认指令性计划存在着供求脱节的问题，但这并非指令性计划所固有的，而是指令性计划没有做好和执行好。另一派认为，指令性计划存在的供求脱节问题是难以克服的，它不仅导致了经济运行的短缺，而且也抑制了计划执行者的积极性。所以，我们需要更多地发挥市场调节的作用，指令性计划的范围应该缩小。这一争论直到十四大明确提出，改革的目标是建立社会主义市场经济体制而结束。
虽然存在着取向上的争论，但改革一直在推进，而且改革过程中指令性计划不断缩小、市场调节在扩大。可以说，国有企业改革即是国有企业由指令性计划执行者向市场主体的转变。进行这样的转变，国有企业只能在探索中前行。改革经历了扩大企业自主权、实行经济责任制、实行两步“利改税”、推行承包经营责任制、转换企业经营机制等各种放权让利举措后，最终由十四届三中全会《决定》将国有企业的改革方向确定为建立现代企业制度。这就是对国有企业进行公司化改造，实现由工厂制到公司制的转变，为此，1993年12月，《公司法》颁布。在工厂制下，企业全部资产为国家所有，国家对企业债务负有无限责任，企业只有国家给予的经营管理权。在公司制下，企业依据《公司法》注册并受其约束。国家只是企业的出资人，它所拥有的只是由出资额所决定的股权，它对企业债务仅以出资额为限承担有限责任。公司制企业则拥有法人财产权，即企业全部资产的所有权，相应地，企业便拥有了法人财产经营权。法人财产权、资产经营权是由《公司法》决定的，而不再是国家给予的，它们构成了公司制企业成为市场主体的产权基础。出资人所有权及有限责任、企业拥有法律上的法人财产权及经营管理权，这是公司制企业不同于工厂制企业的本质区别。随后，国有企业开始了以公司制改革为内容的现代企业制度建设试点。当时，国务院确定试点企业100家，后来，全国各部门、各地方均陆续确定了一批试点企业，试点总数达2700多家。到2000年，这些试点企业绝大部分实现了公司化改造，试点基本上达到预期目标，并强调将建立现代企业制度作为国有企业未来改革的方向。
改革国有资产管理体制及国有企业脱困
建立现代企业制度只能是国有企业成为市场主体的必要条件，而与此同时还有其他的问题需要解决。因此，就在现代企业制度建设试点的1998—2000年期间，相继实施了有关国有企业改革发展的两大改革。
第一，改革国有资产管理体制
在计划经济下，国有企业根据生产经营特点分别隶属于不同的行业主管部门，由其下达指令性计划并监督考核计划完成情况。国有企业改革后，行业主管部门一直在行使权力，虽然1988年组建国有资产管理局旨在对国有企业行使国家所有者权能，但这并未改变行业主管部门的地位。然而，在确定改革的目标是建立市场经济体制后，指令性计划被终止，作为指令性计划管理者的行业主管部门也就失去了存在的意义。因此，适应建立市场经济体制的要求，1998年国务院进行了全方位机构改革，行业主管部门被撤销。对于如何来管理数量众多的国有企业，当时采取了以下方式：一是组建企业集团。企业集团的发展起源于1980年实行的横向经济联合。为打破计划经济下条块分割对企业之间正常经济联系的阻碍，成立了各种经济联合体，它们在国有企业改革中逐渐发展成为企业集团。撤销行业主管部门后，对于由其直接管理的众多国有企业，除部分被并入现有的企业集团外，多数则被捆绑打包，组建若干新的企业集团。这些企业集团无论是已有的还是新组建的，它们都是法人企业联合体，集团公司为一级法人，下面为二级、三级乃至更低层级的法人企业。在企业集团中，集团公司基本上是按照《企业法》登记，而它旗下的各级法人企业一部分是《公司法》登记，而多数为《企业法》登记。二是建立多部门管理国有资产的体制。由党政有关部门各司其责分工管理国有企业集团公司，如计委审批投资、劳动人事部门管劳动与工资、经贸委管企业经营与改革、财政部门管企业财务、企业工委管企业领导人任免等。企业集团中的二级及以下各法人企业则由集团公司管理。
第二，国有企业摆脱困境
国有企业改革的过程也是其适应市场的过程，其中，一些企业难免会有不适应的问题，再加之改革中累积的矛盾，从而导致一些国有企业在生产经营上出现困难。1998年，国有企业困难已经非常突出进而陷入困境，已阻碍其改革发展。因此，国家决定用三年左右时间使国有企业摆脱困境，当时采取了限产压锭、员工下岗分流、关闭破产、债转股、技术改造等举措。到2000年，国有企业脱困目标基本实现。
国有企业发展、国有企业改革、国有资产管理体制改革，这是关于国资国企问题的三大主线。发展是目的，也是永恒的主题，而改革则是服务于发展。就国资国企所做的上述事情来看，脱困主要是事关国有企业发展的问题；建立现代企业制度是关于国有企业改革的问题；实行多部门共同管理国有资产是有关国有资产管理体制的问题。而组建企业集团应该说是涉及国有企业改革、国有资产管理体制改革两方面的问题。
建立现代企业制度是依据《公司法》建立企业的出资人制度和法人财产制度以及与二者相适应的各种制度安排。以此说来，无论是实行多部门共同管理国有资产还是国有企业摆脱困境，这都不能说是建立现代企业制度的内容，它们完全可以是企业仍然为工厂制情况下所采取的行动。因为就当时来说，建立现代企业制度也只是试点，列为试点的企业只是少数且还在建立现代企业制度的过程中，这就决定了当时绝大部分国有企业还是工厂制，它们才是改革后的国有资产管理体制的基础及当时要解决的脱困对象。
脱困目标达到即以结束，而改革仍要继续。建立现代企业制度要在试点的基础上继续推进，实现国有企业由工厂制到公司制的变革。而改革后建立的多部门管理国有资产的体制则存在着管理主体责任不淸，从而导致管理上的越位、缺位、不到位等问题，因此，2003年国有资产管理体制进行了再改革，中央、省、设区的市相继成立了国有资产监管管理委员会，它作为特设机构对国有企业履行出资人职责，行使国有股东权力。相应地，当时各部门行使的国有企业管理权则划转给了国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）。
现行国有资产监管体制的分析与判断
至2016年，各级国资委已经运行13年。在此期间，国有企业获得了快速发展，改变了其改革以来一直处于市场竞争不利的境地。以此判断，这自然成为国资委存在的合理性。从制度设计来说，国资委、国有企业集团公司应该是基于现代企业制度的选择，然而却并非如此，甚至是与现代企业制度践行甚远。
关于国资委
国资委明确将自己定位于履行出资人职责，行使股东权力,然而，它履行出资人职责的对象绝大多数为集团公司，而集团公司是按《企业法》登记注册的，这样的企业是不存在出资人的，因此，国资委履行出资人职责应该说是一个伪命题。这时，它的选择应该是：或是保留集团公司，但改变自己的职责定位；或是根据自己的职责定位，改革集团公司为公司制企业。国务院国资委成立后也确实提出过要将履行出资人职责的企业由《企业法》登记改为《公司法》登记，但只有少部分集团公司做了这样的改变。国资委其所做的工作是：任免集团公司正副职高管并考核他们的经营业绩、确定他们的薪酬；核准企业的发展战略，核准或审批企业的投资；制定企业财务管理制度，接收并汇总企业财务报表；批准企业的改革及重组方案；登记企业国有产权；编制并实施国有资本经营预算；组织实施企业关闭破产；负责国有企业党的建设及群众工作；进行国有独资企业董事会建设试点；国务院交办的其他事宜。由此可以看出，国资委的工作已经远超出出资人职责，它在行使着董事会的权力，确切地说，它的真正角色应该是国有企业集团公司的管理机构。
可以说，国资委的存在也正是管理国有企业的需要。国有企业曾经由行业主管部门管理，行业主管部门被撤销，但国有企业仍在，那么政府总要有机构来管理这些国有企业，所以就有了国资委。而国资委的工作重点则放在考核企业经营业绩，督促企业完成各种考核指标上，如利润、主营业务收入增长率、国有资产保值增值等。至于说以推进现代企业制度建设的改革，虽说也是其工作，但它更多的是负责审批而不是主体。
关于国有企业集团公司
集团公司基本上按《企业法》登记，虽然称之为企业，但并不从事生产经营活动，它的职责主要是对旗下企业发出指令，如任免企业高管、业绩考核及薪酬决定，审批企业发展战略、投资项目、财务预算、改制方案，合并会计报表并编制财务预决算报告。集团公司的运行费用来自于旗下企业上交的利润或管理费。因此，所谓的集团公司并非真正意义上的企业，它实际上就是一个企业的管理机构，是国资委的代理人，它的存在缩小了国资委的管理幅度。而集团公司旗下各不同层级的法人企业则独自面向市场开展经营活动，甚至各法人企业之间还存在竞争。这些企业的目标就是完成由国资委下达给集团公司，又由集团公司分解后下达给它们的业绩考核指标。至于说，集团公司旗下企业是公司制企业还是工厂制企业并不是集团公司或企业本身关注的重点，取得业绩才是企业的追求。因此，现代企业制度建设只是作为企业需要的自我选择。当然，2003年以来在现代企业制度建设上也取得了进展。一些企业也实现了公司化改制，尤其是一些中央企业还实现整体上市或主营业务全部上市，但这些改革更多的是企业利用资本市场实现融资的需要。
通过上述分析，我们看到，国有企业更多关注的是业绩、发展，而且也确实给出了亮丽的成绩单。应该说，这是改革以来国有企业发展最好的时期，但这一发展基本上是在保持国有企业原有制度的情况下改革其激励机制而实现的。这种激励机制的改革有效激发了企业的内在积极性，加之当时中国经济正处于新一轮增长而提供的良好市场环境，二者的结合实现了国有企业的快速发展。然而，自2014以来，国有企业的发展速度及效益却下滑，一些企业出现困难。其原因：一是现行的激励效果已基本释放完毕；二是中国经济新一轮扩张期已经结束，增长的外部环境也已消失。在这样的情况下，企业即使坐等新一轮增长期的到来也难以有曾经的发展。那么，可做的选择只能是进行制度创新，这就是推进现代企业制度建设及以此为基础的国有资产监管体制改革。
国资国企改革的方向及目标
推进现代企业制度建设，改革的重点应该是国有企业集团，即目前的法人企业联合体。对它的改革有两种选择：
1. 继续保持法人企业联合体而进行公司制改革。这里会有两种选择：
一是各法人企业全部为国有独资的公司制企业。由于各企业都是单一的国有出资人，因此出资人必然掌握着全部控制权，这样的公司制企业它的体制机制很难不同于工厂制下的企业，结果就是形改神不改。
二是各法人企业发展混合所有制，实行产权主体多元化。这可以有四种情况：
第一，各法人企业均为非国有控股。这显然不会成为选择。第二，集团公司为国有独资，而以下各层级企业多数为国有控股而少数为非国有控股。这时，集团公司作为出资人，它同旗下各公司制企业只能是出资者与被出资者的关系，它必须通过在出资企业中的董事会来起作用。显然，这样的混合所有制必然会增加集团内各企业的治理成本，带来治理上的低效率。第三，集团公司及旗下企业全部为混合所有制。这时，同第二种情况相比只是多了集团公司层级上的混合所有制，治理成本会进一步增加。第四，集团公司为多元混合产权，而旗下各法人企业则为全资公司制企业。这时，集团公司可以直接对旗下法人企业发出指令而形成一种管理关系，这里基本上不存在治理成本的问题。既然如此也就没有必要将旗下企业改制为公司制企业，可让它们作为独立核算单位直接面向市场开展经营活动。当然，由于在某些地方开展业务的需要，当地会要求成立独立法人企业甚至要求同当地企业进行合资，但这样的公司制企业同建立现代企业制度改革无关。
因此，在法人企业联合体的情况下，无论是搞混合产权还是单一产权的现代企业制度都不是合适的选择。这也进而说明成立集团公司后现代企业制度推进缓慢的原因所在，或者说，以集团公司为核心的法人企业联合体是难以进行现代企业制度建设的。当然，有些中央企业在保留集团公司的情况下实现了整体上市，但这时的集团公司实际上已经没有存在的必要，应该说是对它的否定，因为此时集团公司的存在导致企业处于双重总部的状态，增加了管理成本，降低了管理效率。
2.变法人企业联合体为一级法人事业部制
改革以集团公司为核心的法人企业联合体，取消各企业的法人资格，通过业务重组建立由多事业部或独立核算单位组成的一级法人企业。一级法人企业实行混合产权的公司制，一般实行国有绝对或相对控股。当然，因企业发展需要，在一级企业下可以建立二级法人企业，但它们一般为一级法人企业的全资企业，也可能因业务发展进入某一市场的需要而同某一方建立合资企业。这些二级法人企业必须是专业化的，专司某项业务的发展，是企业重要的战略执行单位。
当然，改革法人企业联合体，这是大幅度的利益调整，带来的震动较大，因此，其改革应该循序渐进，稳步推进。目前，一些中央企业已经实现整体上市，人员、资产、业务全部进入上市公司，集团公司只是一个空壳。我们可以从这样的企业入手，取消集团公司，国资委直接监督管理上市公司，这个上市公司就是改革国有企业集团而期望的公司制企业。
国有企业的变革要求国有资产监管体制进行相应的变革。当法人企业联合体转变由多事业部或独立核算单位组成的法人企业后，国资委就要依据《公司法》做一个干净的出资人，对混合所有制企业行使国有股东权利。其职责主要是，向混合所有制企业派出国有股权董事、决定国有股权在企业的进入或退出、收取并配置国有股红利、混合所有制企业党的建设等。
同时，混合所有制企业要求国有股要有明确的持有人，这个持有人就是十八届三中全会《决定》中提出的国有资本投资运营公司。它应该作为特殊法人，由单独立法来设立。它的职能是研究国有股权在不同企业之间的配置，提出国有股权布局调整的建议与方案，报国资委审批后来操作执行。
改革法人企业联合体为事业部制公司制企业、国资委归位于真正的出资人职责、组建国有资本运营投资公司持有并管理国股权，这些改革措施体现了十八届三中全会《决定》提出的“积极发展混合所有制经济”、“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”、“推动国有企业完善现代企业制度”等对国资国企改革的要求，它们成为了改革的最终落脚点。
（作者系国务院国资委研究中心研究员）
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